Autor: Pedro Almeida Vieira

Lei para obrigar Administração Pública a ser mais transparente foi aprovada em 1993, mas perante a expectável dificuldade dos cidadãos, a Assembleia da República criou uma comissão reguladora presidida por um juiz. Mais de um quarto de século depois, e com o crescimento das queixas, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos continua limitada na sua acção, porque os seus pareceres não são vinculativo. Mas assim continua a ser uma opção derradeiras antes do recurso aos tribunais. Sócrates aproveitou.

O facto inédito de um antigo primeiro-ministro recorrer à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) – que acabou por lhe conceder razão – evidencia como muitas entidades públicas, onde se insere o Conselho Superior de Magistratura, ainda se mantêm relutantes em ceder informação e documentos aos cidadãos. Aliás, o PÁGINA UM já apresentou à CADA, em menos de um mês, cinco queixas sobre a recusa de acesso a documentos administrativos por parte da Direcção-Geral da Saúde (3), Ordem dos Médicos e Comissão Nacional de Eleições. E, curiosamente, para aceder ao nome do requerente do processo de José Sócrates contra o CSM, o PÁGINA UM viu-se mesmo obrigado a apresentar um requerimento ao próprio presidente da CADA, uma vez que, na primeira consulta do processo, o nome do antigo primeiro-ministro estava “anonimizado” – como se pode confirmar no próprio site daquela entidade (vd. aqui).

Desde 1993, com a aprovação da primeira Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), os cidadãos passaram a poder requerer, sem necessidade de justificação de interesse, o acesso a documentos administrativos, excepto em casos particulares de saúde ou de matérias classificadas. Mesmo no caso de documentos nominativos, embora com algumas restrições, o acesso passou a ser possível desde que fosse evidente o interesse directo e pessoal. Por esse motivo, a LADA tem sido uma ferramenta jurídica muito usada, por exemplo, por jornalistas ou associações ambientalistas.

Para evitar o triste fado de boas intenções legais, sem efeitos práticos, a LADA estabeleceu a criação da CADA, com funções de regulação no acesso à informação. Assim, no caso de uma entidade pública indeferir expressa ou tacitamente um requerimento ou limitar o exercício do direito de acesso, os cidadãos passaram a poder dirigir reclamações à CADA, que, depois de auscultação à entidade requerida e uma análise jurídica, emitem um parecer. De igual modo, além de outras incumbências que foram variando ao longo do tempo – uma das quais relativas à emissão de parecer obrigatório para acesso a documentos clínicos –, a CADA tem a incumbência de emitir pareceres perante dúvidas solicitadas pelas entidades requeridas.

No entanto, constituindo uma das principais falhas da LADA – que nunca foi melhorada ao fim de mais de duas décadas –, os pareceres da CADA não são vinculativos. Ou seja, mesmo que um seu parecer conceda razão ao requerente, a entidade requerida pode manter a recusa, não havendo nenhuma responsabilização por esse acto. Nessas circunstâncias, os cidadãos apenas têm como recurso a instauração de um processo nos tribunais administrativos. Aliás, em determinadas situações, a intervenção da CADA pode até ser um empecilho burocrático, pois um cidadão terá, em qualquer circunstância de apresentar primeira uma queixa à CADA e aguardar o seu parecer. Caso não siga estes procedimentos, o Tribunal Administrativo recusará a petição.

O primeiro parecer da CADA surgiu em 21 de Fevereiro de 1995, relativo a uma queixa de um antigo funcionário do Centro Escolar de São Bernardino, instituição na dependência da então Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores, sob alçada do Ministério da Justiça. A leitura do parecer da CADA sobre este processo – que se referia ao simples pedido de acesso desse ex-funcionário aos «Livros de Ponto dos anos de 1987 a 1991, na parte que lhe respeita[va]», bem como às «Folhas de Remuneração, que lhe respeit[ass]em» – mostra bem a forma como então a Administração Pública geria este tipo de pedidos por parte dos cidadãos: não respondia.

E assim, analisado o indeferimento tácito e o enquadramento legal, a CADA deu provimento à reclamação, «reconhecendo-lhe o direito de consulta e reprodução dos documentos nominativos que haviam sido requeridos». Nesse ano de 1995 seriam, no entanto, registados na CADA apenas 72 processos, sendo concluídos 51 e emitidos 38 pareceres. No ano seguinte, registou-se um ligeiro aumento nas queixas, mensurável pelo número de processos iniciados, mas duplicando a emissão de pareceres.
A relação entre o número de pareceres e de processos iniciados, embora podendo respeitar a questões diferentes, situava-se nos 80%, o que indicia que, neste período inicial, os níveis de conflitualidade, invisíveis antes da LADA, mostravam-se elevados entre a Administração Pública e os cidadãos.

Esses níveis manter-se-ia altos, acima dos 75% até ao ano 2000, baixando a partir daí, mas aumentariam os processos (queixas) para números anuais geralmente entre os 500 e os 800 no período de 2001 a 2013, subindo depois para valores acima dos 800 processos entre os anos de 2014 e 2018. Este aumento de queixas implicou, embora com relação pareceres/processos menor do que nos primeiros anos, também um maior número de pareceres emitidos pela CADA. Com efeito, se apenas em 1998 a CADA ultrapassou a centena de pareceres, com um total de 177, nos anos seguintes o número avolumou-se, atingindo mais de quatro centenas de pareceres (414) em 2010. Em 2018, e fruto do reforço de meios administrativos e jurídicos, foram emitidos 556 pareceres, o valor mais elevado de sempre. No ano passado, em consequência da pandemia, foram apenas emitidos 337 pareceres, enquanto este ano foram concluídos somente 330, embora faltando ainda duas reuniões plenárias até ao final do ano.

Um dos motivos para a discrepância entre processos iniciados e pareceres emitidos deve-se, em certa medida, ao efeito dissuasor de uma queixa junto da CADA, uma vez que esta faz um contacto formal à entidade requerida, de resposta obrigatória pelo responsável, o que, em muitos casos, impele a entidade requerida a satisfazer o pedido formulado pelo cidadão. Na verdade, por regra, a CADA apenas emite um parecer se a entidade, argumentando ou não na sua resposta, mantiver a recusa no fornecimento dos documentos solicitados.

Estes números podem ter duas leituras. Por um lado, mostram que os cidadãos se mostram mais activos e conhecedores dos seus direitos perante a Administração Pública, que inclui entidades com funções delegadas. Porém, também revela que, ao fim de quase meio século de democracia, as entidades públicas – dinamizadas e lideradas por cidadãos – ainda não demonstram, em muitos casos, a transparência e a abertura que se esperaria na cedência de informação vital para as pessoas e a vida em sociedade.

𝐸𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒 𝑐𝑟𝑖a𝑑𝑎 𝑒𝑚 1993 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑟𝑒𝑔𝑢𝑙𝑎𝑟 𝑒 𝑎𝑝𝑜𝑖𝑎𝑟 𝑜 𝑎𝑐𝑒𝑠𝑠𝑜 𝑎𝑜𝑠 𝑑𝑜𝑐𝑢𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠 𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠, 𝑓𝑜𝑖 𝑢𝑠𝑎𝑑𝑎 𝑝𝑒𝑙𝑎 𝑝𝑟𝑖𝑚𝑒𝑖𝑟𝑎 𝑣𝑒𝑧 𝑝𝑜𝑟 𝑢𝑚 𝑎𝑛𝑡𝑖𝑔𝑜 𝑝𝑟𝑖𝑚𝑒𝑖𝑟𝑜-𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜, 𝑎𝑝𝑜́𝑠 𝑢𝑚𝑎 𝑟𝑒𝑐𝑢𝑠𝑎 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 𝑑𝑜 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑒𝑙ℎ𝑜 𝑆𝑢𝑝𝑒𝑟𝑖𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑀𝑎𝑔𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑢𝑟𝑎 𝑒𝑚 𝑐𝑒𝑑𝑒𝑟 𝑐𝑜́𝑝𝑖𝑎 𝑑𝑒 𝑢𝑚 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑡𝑜́𝑟𝑖𝑜 𝑖𝑛𝑠𝑝𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑑𝑜 𝑐𝑜𝑚 𝑎 𝑒𝑠𝑐𝑜𝑙ℎ𝑎 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 𝑑𝑜 𝑗𝑢𝑖𝑧 𝐶𝑎𝑟𝑙𝑜𝑠 𝐴𝑙𝑒𝑥𝑎𝑛𝑑𝑟𝑒. 𝐶𝑜𝑚 𝑜 𝑎𝑐𝑒𝑠𝑠𝑜 𝑙𝑖𝑣𝑟𝑒 𝑎𝑜 𝑟𝑒𝑙𝑎𝑡𝑜́𝑟𝑖𝑜, 𝐽𝑜𝑠𝑒́ 𝑆𝑜́𝑐𝑟𝑎𝑡𝑒𝑠 𝑎𝑏𝑟𝑖𝑟𝑎́ 𝑛𝑜𝑣𝑎 𝑓𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑒 𝑏𝑎𝑡𝑎𝑙ℎ𝑎 𝑗𝑢𝑟𝑖́𝑑𝑖𝑐𝑎 𝑛𝑎 𝑖𝑛𝑓𝑖𝑛𝑑𝑎́𝑣𝑒𝑙 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐̧𝑎̃𝑜 𝑀𝑎𝑟𝑞𝑢𝑒̂𝑠.

O Conselho Superior de Magistratura (CSM) vai conceder a José Sócrates o acesso ao relatório do inquérito à distribuição do processo da Operação Marquês em 2014, algo que já recusara por duas vezes este ano, invocando então que aqueles documentos estariam sob “segredo de justiça”, e portanto inacessíveis.

Este volte-face vem no seguimento de um parecer solicitado em Agosto último pelo antigo primeiro-ministro socialista à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) – órgão independente, que funciona junto da Assembleia da República, e é presidida pelo juiz conselheiro Alberto Andrade de Oliveira.

No parecer da CADA – discretamente publicado em meados de Outubro passado no respectivo site, sem identificar José Sócrates como requerente – considera-se que “um documento administrativo, ainda que possa ser utilizado em processo judicial, não perde, só por isso, a sua natureza de documento administrativo”.

Tendo como relator Tiago Fidalgo de Freitas, docente na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, o referido parecer da CADA, aprovado por unanimidade, releva que mesmo se o inquérito conduzido pelo CSM se encontra agora nos autos da Operação Marquês, a autoridade judiciária jamais revelou “necessidade de segredo no respeitante à documentação ora solicitada” por José Sócrates, instando assim o CSM a facultar-lhe o acesso.

Embora os pareceres da CADA não sejam vinculativos – ou seja, não obrigam entidades públicas a cumprirem as determinações –, já existe a garantia de o relatório ficar acessível, mas Sócrates ainda vai ter de aguardar mais algumas semanas, pelo menos.

O CSM adiantou ao PÁGINA UM que no passado dia 9 de Novembro foi já decidido, em plenário, “dar cumprimento ao parecer da CADA (…), no sentido de disponibilizar a José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa um conjunto de documentos requeridos pelo mesmo”. No entanto, tal ainda não ocorreu porque, ainda segundo o CSM, “não se tratando de procedimento urgente ou de deliberação que careça de ser imediatamente executada por perder a sua utilidade prática, (…) a mencionada deliberação será objeto de cumprimento” somente na próxima sessão mensal do plenário, ou seja, no dia 7 de Dezembro.

Saliente-se, porém, que no decurso do processo instaurado pela CADA, o CSM insistiu junto desta entidade na tese do “segredo de justiça” para defender a recusa no acesso aos documentos. Caso o parecer da CADA não fosse acatado, José Sócrates seria obrigado a recorrer ao Tribunal Administrativo, mas colocaria o CSM novamente na mira do ex-governante, que se tem sempre colocado num papel de vítima do sistema judicial.

Além disso, causaria certamente um incómodo institucional se o CSM recusasse cumprir uma deliberação unânime da CADA, presidida por um juiz conselheiro e com membros nomeados pela Assembleia da República, Governo, Governos Regionais (Madeira e Açores), Associação Nacional de Municípios, Ordem dos Advogados e Comissão Nacional de Protecção de Dados.

Embora este seja apenas mais uma das muitas quezílias jurídicas da Operação Marquês, desencadeada em 2014, em causa estão, neste caso, os procedimentos aquando da distribuição inicial do processo ao juiz Carlos Alexandre, que decretou a prisão preventiva de José Sócrates, mas que se revestem de grande relevância jurídica.

O antigo primeiro-ministro – actualmente pronunciado para ser julgado por três crimes de branqueamento de capitais e três crimes de falsificação de documentos – apontou, desde sempre, para a existência de irregularidades na escolha de Carlos Alexandre como juiz de instrução, considerando que, ao não se proceder ao sorteio do juiz de instrução em Setembro de 2014 por meios electrónicos, se violaram princípios jurídicos susceptíveis de nulidade processual.

O incidente acabou por ser corroborado pelo juiz Ivo Rosa, em sede do debate instrutório, que ordenou a extracção de uma certidão com vista à instauração de um inquérito às eventuais anomalias na entrega manual da instrução a Carlos Alexandre. No limite, se se provarem falhas insanáveis, a Operação Marquês corre o risco de voltar à estaca zero ou “eternizar-se” até à prescrição total, porque todas as decisões anteriores de Carlos Alexandre podem vir a ser consideradas nulas ou anuláveis.

Sócrates tem, aliás, criticado duramente a postura do CSM neste particular caso do inquérito desencadeado por Ivo Rosa, censurando os conselheiros por pactuarem com uma “situação grave para o Estado de Direito como distribuições processuais irregulares”, insistindo na tese de “manipulação”. O ex-primeiro-ministro socialista – que se desvinculou do PS em rota de colisão com António Costa, seu antigo ministro – acusou até os conselheiros do CSM de “querer[em] transformar um documento público num documento secreto”, sentenciando ainda: “Nenhuma lei da República vos dá esse poder. A vossa decisão é inaceitável”.

Com a divulgação para breve do teor integral do relatório de inquérito inicial e de avaliação complementar às alegadas anomalias na escolha do juiz de instrução da Operação Marquês, será previsível nova “frente de batalha” numa “guerra jurídica” que já conta sete longos anos sem fim à vista. Recorde-se que este relatório – e até agora considerado inacessível pelo CSM – foi conduzido pelo inspector judiciário Paulo Fernandes da Silva, também juiz desembargador.

Há sete meses, em plenário, o CSM deliberaria por unanimidade que não fosse instaurado “qualquer subsequente procedimento disciplinar”. Porém, conforme consta da ata daquela reunião mensal, terão sido identificadas, embora ali salientadas de forma subliminar e diplomática, diversas falhas na gestão do Citius. Se são demasiado graves, saber-se-á a curto prazo, até porque o PÁGINA UM também já solicitou formalmente o acesso ao polémico relatório junto do CSM.