O Governo de Luís Montenegro aprovou na passada quinta-feira o Programa Sectorial das Zonas de Aceleração da Implantação de Energias Renováveis (PSZAER), depois de a versão submetida à apreciação das entidades públicas ter sido formalmente chumbada pelo Património Cultural e pela Direcção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR). Além disso, outros organismos da Administração Central exigiram uma reformulação ou revisão profunda do programa. Porém, o Governo, já “acossado” pela União Europeia para apresentar uma estratégia até Fevereiro deste ano, decidiu avançar com um programa que, na verdade, ninguém conhece.
A decisão do Conselho de Ministros coloca agora o Executivo numa posição delicada, uma vez que à já conhecida contestação dos municípios se juntaram pareceres técnicos que apontaram desconformidades legais, falhas e insuficiências cartográficas, riscos para os recursos hídricos, biodiversidade, solos agrícolas, florestas e património cultural, problemas de articulação com os planos municipais e dúvidas sérias sobre a própria robustez do modelo que permitirá acelerar o licenciamento de centrais solares e parques eólicos.
O Governo anunciou, entretanto, na semana passada, que o chamado “Mapa Verde” aprovado identifica mais de 800 áreas distribuídas por mais de 170 municípios do território continental. Segundo o ministro da Presidência, António Leitão Amaro, as zonas seleccionadas correspondem a cerca de 1% da área de Portugal continental e resultaram da ponderação realizada após a discussão pública.
O Executivo apresentou o programa como um instrumento destinado a aumentar a produção nacional, reforçar a independência energética, dar maior previsibilidade aos investidores e reduzir a duração dos licenciamentos. Porém, permanece por esclarecer aquilo que o Governo efectivamente aprovou. O PÁGINA UM contactou diversas associações ambientalistas que são unânimes em aguardar que saia algo em papel para se pronunciarem.
Até ao fecho desta notícia, a Plataforma Colaborativa de Gestão Territorial continuava a apresentar o PSZAER na fase de “Discussão pública”, enquanto a consulta no Portal Participa se mantinha no estado de “Em análise”. Nenhuma das duas plataformas disponibilizava a versão final do programa, a cartografia aprovada, a declaração ambiental ou uma tabela que permitisse verificar como foram acolhidos ou rejeitados os pareceres das entidades públicas e os contributos recebidos durante a discussão pública.
Esta ausência é especialmente relevante porque o mapa inicialmente submetido à consulta pública tinha uma dimensão muito diferente daquela que agora foi anunciada. A proposta inicial identificava 1.302 zonas: 792 destinadas à energia solar e 510 à energia eólica. Para a energia solar estavam mapeados cerca de 371.348 hectares; para a eólica, aproximadamente 84.489 hectares. O Governo anuncia agora pouco mais de 800 zonas, o que revela uma redução substancial, mas sem a cartografia definitiva não é possível saber quais foram eliminadas, fundidas ou redesenhadas, nem se foram retiradas precisamente as áreas que motivaram os pareceres desfavoráveis.
Os pareceres de organismos públicos, analisados pelo PÁGINA UM, incidiram sobre a proposta governamental de Maio, e não sobre a versão final aprovada em 20 de Agosto. Esta distinção é essencial: não pode afirmar-se que os organismos chumbaram o mapa definitivo, que ainda não foi divulgado. Mas também não pode o Governo limitar-se a anunciar que ponderou os contributos. O PÁGINA UM tentou entrar em contacto com o Ministério do Ambiente para esclarecimentos, mas ainda não teve sucesso.
Seja como for, perante a gravidade das objecções, cabe-lhe demonstrar o que corrigiu, o que manteve e por que motivo afastou os dois pareceres formalmente desfavoráveis.
Certo é que o novo regime jurídico não representa uma autorização automática para instalar centrais em qualquer terreno incluído nas ZAER. Os projectos terão de estar integralmente localizados numa dessas zonas, cumprir os respectivos critérios e ser submetidos a uma apreciação de conformidade ambiental. Porém, os benefícios são substanciais: o prazo máximo para a licença de produção baixa de um ano para seis meses e o procedimento global de controlo prévio passa de dois anos para um ano. Se a análise detectar impactes ambientais negativos significativos não identificados na avaliação estratégica e que não possam ser minimizados, o projecto terá ainda de ser submetido a uma Avaliação de Impacte Ambiental.
Ou seja, não se trata de uma licença automática, mas de uma autêntica via rápida. E é por os futuros projectos poderem beneficiar de uma avaliação individual mais limitada que a qualidade da avaliação prévia do território assume uma importância decisiva. E foi essa qualidade que vários dos organismos públicos colocaram em causa.
A oposição mais conhecida partiu da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP). A associação não contesta a necessidade de aumentar a produção renovável nem as metas nacionais e europeias de neutralidade carbónica, mas rejeita o modo como o Governo pretende concretizá-las e, sobretudo, a possibilidade de os municípios serem empurrados para um papel secundário perante decisões com efeitos profundos e duradouros sobre os seus territórios.
“A aceleração dos projectos” não pode traduzir-se, diz a ANMP, numa “erosão das competências de gestão estratégica, territorial e urbanística do território” nem numa “substituição funcional da autonomia local por decisões estritamente centralizadas”. E fecha a porta com uma frase curta: “São soluções que a ANMP rejeita.”
Mais adiante, a Associação deixa talvez a frase politicamente mais forte de todo o documento: “A transição energética só será verdadeiramente bem-sucedida se for construída com os territórios e não sobre os mesmos”.
O parecer termina sem qualquer possibilidade de confundir crítica com uma simples recomendação técnica. A ANMP afirma que terá de “emitir parecer desfavorável não só ao teor” do PSZAER “mas, também, à condução deste processo”.
Esta contestação municipal já tinha colocado pressão sobre o Governo. Os pareceres dos organismos da Administração Central tornam a aprovação agora mais incómoda: já não se trata apenas de autarcas a defender competências ou territórios perante uma estratégia decidida em Lisboa. São serviços técnicos do próprio Estado a dizer que a proposta que lhes foi apresentada tinha problemas jurídicos, territoriais e ambientais que não poderiam ser varridos para debaixo do tapete em nome da aceleração.
A Direcção-Geral do Território começa por reconhecer a robustez dos estudos de diagnóstico, mas identifica aquilo que denomina “desconformidades que comprometem” a eficácia do programa e a sua articulação com os restantes instrumentos de gestão territorial, sobretudo ao nível municipal. Segundo a DGT, a proposta era “omissa” quanto à identificação e resolução das incompatibilidades com os regimes de uso do solo inscritos nos PDM e corria o risco de transferir integralmente para os municípios a gestão posterior dos conflitos. Também a dimensão territorial escolhida suscitou reservas de peso — e os números dão uma ideia da escala do problema.
Na informação geográfica que lhe foi remetida para parecer, a DGT contabilizou 357.347 hectares delimitados como potencial ZAER para energia solar e outros 85.321 hectares para energia eólica. Somadas as duas camadas, sem descontar eventuais sobreposições entre elas, o universo cartografado ultrapassava 442 mil hectares. Os valores diferiam, aliás, dos apresentados noutros documentos: a Direcção-Geral encontrou uma discrepância de cerca de 14 mil hectares na componente solar e de 832 hectares na componente eólica entre os relatórios técnicos e os ficheiros geográficos que recebeu.
Só no caso do solar, a comparação feita pela própria DGT é particularmente reveladora. O organismo recorda que a meta inscrita no Plano Nacional de Energia e Clima para 2030 é de 20,8 GW de capacidade solar, que faz equivaler a cerca de 20.000 hectares. Ora, a cartografia analisada pela Direcção-Geral continha mais de 357 mil hectares de áreas potenciais para solar — quase 18 vezes a superfície que a DGT associa ao cumprimento daquela meta.
Daí a linguagem pouco habitual num parecer administrativo. Para a Direcção-Geral, “o ponto mais crítico da metodologia cartográfica” estava precisamente na escala das áreas seleccionadas, que apresentavam uma “extensão extraordinária, amplamente superior à área efectivamente necessária para o cumprimento das metas inscritas no Plano Nacional Energia e Clima (PNEC 2030)”.
A DGT não afirmava que todos aqueles hectares seriam cobertos por painéis ou aerogeradores. Tratava-se de um universo de terrenos considerados potencialmente aptos. Mas era precisamente esse sobredimensionamento que criticava: em vez de delimitar zonas circunscritas, seleccionadas e previamente validadas como territórios de baixo conflito, o programa arriscava transformar-se num gigantesco inventário de potencial técnico.
A desproporção ganhava ainda maior relevância porque o mapeamento incidia essencialmente sobre território rústico. Segundo a DGT, 68,4% dos 357.347,5 hectares cruzados com a Carta de Ocupação do Solo de 2023 correspondiam a floresta — cerca de 244 mil hectares —, seguindo-se matos, pastagens e terrenos agrícolas. A própria Direcção-Geral concluía que a expansão solar dependeria “em grande medida, de territórios agrícolas e florestais” e exigia “particular prudência” para evitar conflitos com a agricultura, a floresta, a biodiversidade e a paisagem.
No final, a DGT emitiu “parecer condicionado à reformulação da proposta nos moldes em que se encontra estruturada” e determinou que a versão final teria de ser reformulada para recuperar a natureza estratégica, programática e concertada exigida pelo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial. Propôs ainda tetos máximos de ocupação por região ou concelho, medidas contra grandes manchas homogéneas e prioridade para áreas já artificializadas.
O Património Cultural foi mais longe. O instituto acusou o trabalho apresentado pelo Governo de ter secundarizado aquilo que lhe compete proteger. A avaliação arqueológica concluiu existir uma “desvalorização do Património Cultural como recurso estratégico” e recordou que património não significa apenas monumentos classificados: inclui também património arqueológico inventariado e património construído não classificado espalhado pelo território.
A crítica atingiu também as medidas de mitigação. O parecer considerou “grave” que as medidas previstas incidissem apenas nas fases de construção e pós-obra, ignorando uma caracterização patrimonial anterior ao licenciamento que permitisse conhecer previamente aquilo que poderia ser destruído ou condicionado.
No fecho, o Património Cultural abandonou os eufemismos administrativos. A análise técnica identificou uma “clara desvalorização do Património Cultural” e avisou que “a transição energética, não obstante o seu reconhecimento como uma prioridade estratégica nacional, não pode legitimar a afetação irremediável do Património Cultural nacional”. Por isso, propôs “a emissão de parecer desfavorável à proposta de PSZAER”.
Uma segunda análise interna, de arquitectura paisagista, chegou ao mesmo destino. Considerou a proposta e o relatório ambiental “amplamente deficitários” na avaliação dos impactos sobre a envolvente do património classificado e concluiu pela emissão de “parecer não favorável até à apresentação de novos elementos”.
Também a DGADR separou claramente aquilo que podia aceitar do que não podia. Esta Direcção-Geral defendeu que a transição energética deveria privilegiar áreas já artificializadas ou degradadas e exigiu que o programa considerasse a localização dos projectos existentes, dos que estavam em execução e dos que se encontravam em avaliação, precisamente para medir efeitos cumulativos e evitar a concentração excessiva de infra-estruturas sobre os territórios rurais.
Sublinhou ainda que as ZAER delimitadas abrangiam uma área “amplamente superior à área efectivamente necessária para o cumprimento das metas inscritas no PNEC 2030” e reclamou critérios de distribuição territorial, limiares de implantação e uma avaliação cumulativa que ultrapassasse a escala municipal.
A conclusão da DGADR é peculiar e, por isso mesmo, importante: ao Relatório Ambiental Preliminar concedeu um parecer favorável condicionado; à proposta do PSZAER propriamente dita deu chumbo. “Esta Direcção-Geral emite parecer desfavorável à proposta de PSZAER”, lê-se no documento, devido às situações identificadas no “cumprimento de normas legais, em matéria de servidões e restrições de utilidade pública”.
Já a Agência Portuguesa do Ambiente, com uma relação orgânica directa com o Ministério do Ambiente, não concluiu o seu extenso documento com uma etiqueta tão simples. Mas algumas das suas observações são talvez mais difíceis de acomodar num programa que pretende apresentar-se como instrumento de simplificação.
A começar pelo próprio modelo administrativo. A APA analisou a chamada “janela única” prevista para os projectos nas ZAER e concluiu que o procedimento “consubstancia, na prática, um mecanismo ad hoc de elevada complexidade”, com múltiplas fases, entidades e decisões. Pior: considerou que esse modelo “reproduz, em larga medida, a lógica e exigência de um procedimento de AIA, ainda que sob uma designação distinta e com prazos formalmente reduzidos”.
Ou seja, desenhou-se um mecanismo destinado a ultrapassar a morosidade da Avaliação de Impacte Ambiental e a própria autoridade nacional de AIA considerou que se criara algo semelhante, apenas mais rápido. A APA classificou mesmo a solução como “incoerente” e entendeu que ela carecia de reavaliação.
Noutro ponto, a Agência descreveu a consequência possível da compressão dos tempos administrativos em termos particularmente reveladores. Permaneceriam obrigações semelhantes às de uma AIA, mas apoiadas numa “avaliação mais rápida e menos ponderada dos impactes”. O problema não se limitava ao procedimento. Para a APA, a lógica das ZAER exige que a avaliação estratégica demonstre previamente que o risco ambiental naquela área é reduzido. Mas o relatório remetia parte substancial dessa análise para uma fase posterior.
Segundo a Agência, o documento “transfere uma parte substancial da análise ambiental para a fase de projeto e para os promotores, enfraquecendo a função preventiva” da avaliação estratégica. E deixava um aviso raro num documento administrativo: “a previsibilidade processual tender a transformar-se numa expetativa de aprovação”.
Também os mapas da proposta governamental não escaparam. A APA encontrou sobreposições das áreas propostas com edificações, povoações, caminhos, estradas, albufeiras e linhas de água e verificou conflitos entre as ZAER potenciais e zonas que deveriam ter sido afastadas pelos próprios critérios de exclusão.
O diagnóstico foi inequívoco: “O exercício de mapeamento das Zonas de Aceleração de Energias Renováveis […] carece de uma revisão profunda”, quer para assegurar coerência com os condicionamentos territoriais, quer para impedir que fosse sobrestimada a superfície realmente disponível e, consequentemente, ampliados os impactes. Mais adiante, a Agência considerou que as debilidades identificadas permitiam concluir que o PSZAER constituía um “Programa pouco consolidado para garantir que as ZAER selecionadas constituem as melhores opções estratégicas em termos de localização”.
No Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas surge talvez o maior paradoxo de todos: um parecer formalmente favorável condicionado, mas recheado de observações que, lidas isoladamente, dificilmente parecem pertencer a uma aprovação tranquila. O ICNF encontrou “situações de desconformidade” entre a Carta de Ocupação do Solo e aquilo que efectivamente existia no terreno. Entre os casos detectados encontravam-se áreas florestais e sistemas agroflorestais de sobreiro e azinheira incluídos em zonas com potencial para renováveis, embora fossem “à partida, incompatíveis face ao enquadramento legal aplicável”.
O Instituto identificou ainda áreas de montado, corredores ecológicos e zonas associadas à nidificação de espécies ameaçadas e falou em “potenciais lacunas na salvaguarda de componentes ecológicas e ambientais sensíveis”.
Nem algumas soluções de mitigação escaparam à crítica. Os chamados corredores polínicos dentro das centrais solares, apresentados como mecanismos favoráveis à fauna e aos polinizadores, foram classificados pelo ICNF como “conceitos irrealizáveis nas condições climatéricas e de frequência de incêndios de Portugal”.
Mas a observação mais impressionante surgiu no Alentejo. O ICNF comparou a Carta de Ocupação do Solo de 2018 com a de 2023 e verificou que vastas zonas antes classificadas como sistemas agroflorestais de sobreiro e azinheira passaram a surgir como agricultura ou pastagens. Depois cruzou fotointerpretação, imagens LIDAR — tecnologia de detecção remota por laser — e observação no terreno.
A conclusão foi que uma parte relevante dessas áreas continuava efectivamente ocupada por sistemas de quercíneas e, em vários casos, por verdadeiros povoamentos de sobreiro e azinheira. O Instituto disse ter alcançado essa conclusão “com elevado grau de confiança” e alertou que a utilização da classificação actual poderia levar à desconsideração de áreas abrangidas pelo regime legal de protecção das quercíneas.
Logo a seguir surge uma das frases mais graves das centenas de páginas de pareceres: “esta situação poderá implicar o abate de largas centenas de milhares de sobreiros e azinheiras”. O próprio ICNF acrescentou que daí decorreriam “potenciais impactos ambientais significativos” e uma possível desconformidade com o quadro legal aplicável. Apesar destas e de muitas outras reservas, o ICNF concluiu por um parecer favorável, mas “condicionado à inclusão, densificação e retificação” das matérias apontadas.
Este caso demonstra que olhar apenas para a palavra final dos pareceres pode produzir uma fotografia enganadora. Um “favorável condicionado” pode esconder dezenas de páginas a explicar por que motivo a proposta, tal como chegou aos serviços, não deveria ser aplicada sem alterações profundas.
A contestação tornou-se ainda mais explícita entre os municípios. Santa Maria da Feira, autarquia liderada pelo social-democrata Amadeu Albergaria, referiu que não conseguiu inicialmente aceder às áreas propostas e que recebeu o mapa através da ANMP. Depois de o sobrepor ao território municipal, concluiu ser “por demais evidente, com clareza cristalina, que o programa não pode ser aprovado tal como está previsto”.
A Câmara transformou depois a designação oficial numa acusação: as zonas propostas seriam “áreas de aceleração, sim, mas de lesão irremediável do território”, nas vertentes cultural, paisagística, florestal, patrimonial e ambiental. Na conclusão, declarou-se “totalmente contra esta proposta de programa setorial em todos os seus conteúdos”.
Também Barcelos, liderado pelo social-democrata Mário Constantino Lopes, não poupou na crítica à lógica territorial. A autarquia considerou que a utilização dos recursos do concelho estava orientada para garantir produção eléctrica nacional “independentemente dos impactos e impactes reais para as áreas onde efectivamente se pretendem instalar”.
Por sua vez, o Crato, liderado pelo socialista Joaquim Diogo, alertou para uma consequência menos imediata, mas potencialmente estrutural: aquilo que eram grandes projectos analisados individualmente poderia transformar-se numa “normalização progressiva da ocupação extensiva do solo rústico por infraestruturas energéticas”.
Nem toda a Administração Pública rejeitou o PSZAER. A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo considerou que a proposta se encontrava “em condições de prosseguir”, embora exigindo ponderação adicional dos critérios de delimitação, da espacialização das zonas e da compatibilidade com os instrumentos de gestão territorial. Também a CCDR do Algarve deu acolhimento favorável, mas exigiu que determinadas manchas fossem retiradas ou corrigidas e que o Geoparque Algarvensis, entretanto reconhecido pela UNESCO, fosse excluído do mapa potencial.
Não existiu, portanto, uma rebelião unânime da Administração contra a política energética do Governo. Existiu algo talvez mais embaraçoso para o Executivo: uma divergência institucional profunda sobre a forma como essa política estava a ser territorializada e sobre a robustez da avaliação que permitirá dispensar ou simplificar futuros mecanismos de controlo ambiental.
A redução anunciada das 1.302 zonas iniciais para pouco mais de 800 sugere que o mapa sofreu alterações importantes depois dos pareceres e da discussão pública. Mas, enquanto não forem divulgadas a resolução aprovada, a cartografia definitiva, a declaração ambiental e a ponderação individual dos contributos, não será possível saber se foram retirados os povoamentos de sobreiro e azinheira, os corredores ecológicos, as zonas patrimoniais, as albufeiras, as linhas de água e as áreas incompatíveis com os PDM que as entidades identificaram.
Se o denominado “Mapa Verde” já recebeu luz verde política do Conselho de Ministros, falta agora o Governo mostrar a cartografia que foi aprovada — e explicar como transformou os sinais vermelhos dos seus próprios organismos numa decisão favorável.
